Danıştay 13. Daire 2005/68 E., 2008/102 K.

Danıştay 13. Daire içtihatı

Esas Sayısı      : 2005/68
Karar Sayısı   : 2008/102
Karar Tarihi    : 2.5.2008

İçtihat konusu: Yasama Yetkisinin Devredilmezliği ve İdarenin Kanuniliği ilkesi
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onüçüncü Dairesi
 
İTİRAZIN KONUSU: 4.4.2001 günlü, 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun geçici 8. maddesinin, Anayasa’nın 7. ve 123. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.
 
I – OLAY
Şeker Kurumu ve hizmet birimlerinin görev süresinin 31.12.2004 tarihi itibariyla sona erdirilmesi, Şeker Kurulunun görev, yetki ve görev süresinin ise 31.12.2006 tarihine kadar uzatılması yolunda alınan Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılan davada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.                  
 
II – İTİRAZIN GEREKÇESİ
Başvuru kararı şöyledir:
“Şeker İş Sendikası, Yusuf Dinler ve Bahattin Gümüş vekili Av. Gökhan Candoğan tarafından, 31.12.2004 tarih ve 3. mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ve 4634 sayılı Şeker Kanununun Geçici Madde 8’e dayanılarak düzenlenen 2004/8330 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın Eki Kararın 1. maddesinde yer alan, “Şeker Kurumu ve hizmet birimlerinin görev süresinin 31.12.2004 tarihi itibariyle sona erdirilmesi, Şeker Kurumunun görev, yetki ve görev süresinin ise 31.12.2006 tarihine kadar uzatılması kararlaştırılmıştır.” kuralı ile Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın 22.12.2004 tarih ve 1824 sayılı işleminin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle Başbakanlık ve Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’na karşı açılan davada, 4634 sayılı Kanunun Geçici 8. maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek amacıyla çıkarılan Şeker Kanunu’nun 7. maddesi uyarınca, bu Kanunun ve ilgili mevzuatın uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak, Kanun’da verilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeler yapmak ve Kanun’la diğer görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak üzere, kamu tüzel kişiliğine sahip Şeker Kurumu kurulmuştur. Anılan maddeye göre, Kurum, Şeker Kurulu ve hizmet birimlerinden oluşmakta ve Kurum, Şeker Kurulu tarafından yönetilmektedir.
Dava konusu Bakanlar Kurulu kararının dayanağı olan, Şeker Kanunu’nun Geçici Madde 8’inde, “Uluslararası kuruluşlar ile yapılan anlaşmalar çerçevesinde, Bakanlar Kurulu, Kurum ve organlarının görev, yetki ve görev süresini 31.12.2004 tarihinde yeniden belirler.” kuralı yer almıştır.
Anayasa’nın 7. maddesine göre, yasama yetkisi, Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir, bu yetki devredilemez. Bilindiği gibi, kamu hukukunda hiçbir devlet organı, Anayasadan veya kanunlardan aldığı yetkiyi, bu metinlerde açık bir izin olmadıkça, başka bir devlet organına devredemez. Yasama yetkisinin devredilmezliği, kanun niteliğinde veya kanun gücünde işlemler yapma yetkisinin devredilmezliği anlamına gelmektedir. Eğer bir düzenleyici işlem, mevcut kanun hükümlerini değiştirebiliyor veya yürürlükten kaldırabiliyorsa, bu işlem kanun niteliğinde veya gücündedir. Çünkü bir hukuki işlem, ancak kendisine eşdeğer olan bir işlemle değiştirilebilir, kaldırılabilir. Bu nedenle yasama organı, başka bir devlet organına mevcut kanun hükümlerini değiştirme ve kaldırma yetkisi veremez.
Anayasa Mahkemesi çeşitli kararlarında “yasama yetkisinin devredilmezliği” ilkesini yorumlamış ve bu ilkenin ölçütlerini ortaya koymuştur. Anayasa Mahkemesi’ne göre, “Yasayla düzenleme ilkesi, düzenlenen konudan yalnız kavram ad ve kurum olarak söz edilmesi değil, bunların yasa metninde kurallaştırılmasıdır. Kurallaştırma ise, düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder. Ancak bu koşulla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi yürütme organının takdirine bırakılabilir.
Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda, yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle Anayasa’da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, yasa ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez. Yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi için temel ilkeleri koyması çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması gerekir” (AYMK, E:2002/32, K:2003/100, kt, 20.11.2003).
Görüldüğü gibi, yürütme organının yasayla yetkili kılınmış olması da, yasayla düzenleme anlamına gelmemekte ve Anayasa’nın 8. maddesindeki, yürütme yetkisi ve görevinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılacağı şeklinde ifade edilen “idarenin kanuniliği” ilkesi de bu anlamı taşımaktadır.
Bu bağlamda, 4634 sayılı Kanun’un Geçici Madde 8’inde yer alan ve Şeker Kurumu ve organlarının görev, yetki ve görev süresini belirleme yetkisini yürütmeye devreden düzenleme ile, yetki devrinin çerçevesi ve sınırları çizilmemiş ve Bakanlar Kurulu’na kural koyucu, geniş bir takdir alanı tanınmıştır.
Öte yandan Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasında, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, üçüncü fıkrasında da, kamu tüzel kişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı kurala bağlanmıştır. Bu durumda, 4634 sayılı Şeker Kanunu’yla kurulan Şeker Kurumu’nun ve organlarının görev, yetki ve görev süresinin, usulde paralellik ilkesi uyarınca yine kanunla belirlenmesi gerekmektedir.
Bu değerlendirmeler sonucunda, davacıların 4634 sayılı Kanunun Geçici Madde 8’ine ilişkin Anayasaya aykırılık iddiaları Dairemizce ciddî bulunarak, anılan kuralın Anayasanın 7. ve 123. maddelerine aykırı olduğu kanısına varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Anayasa’nın 152., 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 28. maddesinin 2. fıkrası uyarınca, 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun Geçici Madde 8’in iptali ve yürürlüğünün durdurulması için, Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmasına 10.06.2005 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.”
          
III – YASA METİNLERİ
A – İtiraz Konusu Yasa Kuralı
4634 sayılı Şeker Kanunu’nun geçici 8. maddesi şöyledir:
“Uluslararası kuruluşlar ile yapılan anlaşmalar çerçevesinde, Bakanlar Kurulu, Kurum ve organlarının görev, yetki ve görev süresini 31.12.2004 tarihinde yeniden belirler.”
 
B – Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında Anayasa’nın 7. ve 123. maddelerine dayanılmıştır.
 
IV – İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Tülay TUĞCU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, A. Necmi ÖZLER, Ali GÜZEL ve Serdar ÖZGÜLDÜR’ün katılımlarıyla 11.7.2005 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
 
V – ESASIN İNCELENMESİ
Başvuru kararı ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu Yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Başvuru kararında, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği, yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının temel ilkeleri koyması ve çerçeveyi çizmesi gerektiği, sınırsız ve belirsiz bir düzenleme yetkisinin yürütme organına bırakılamayacağı, Şeker Kurumu ve organlarının görev, yetki ve görev süresini belirleme yetkisinin Bakanlar Kuruluna devredilirken çerçevenin ve sınırların belirlenmediği, kamu tüzelkişiliğinin ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı, Şeker Kanunu ile kurulan Şeker Kurumunun ve organlarının görev, yetki ve görev süresinin de usulde paralellik ilkesi uyarınca yasa ile belirlenmesi gerektiği, belirtilen nedenlerle itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 7. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” denilmektedir.
Buna göre, yasa ile yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilebilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Yasa ile yetkilendirme Anayasa’nın öngördüğü biçimde yasa ile düzenleme anlamını taşımamaktadır. Temel ilkeleri belirlenmeksizin ve çerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralı ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yönetimin düzenlemesine bırakılması, Anayasa’nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur.
Anayasa’nın 123. maddesinde, “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur” denilmektedir.
İdarenin kanuniliği ilkesi, idarenin ve organlarının görev ve yetkilerinin hiçbir duraksamaya yer vermeyecek şekilde, açık bir biçimde yasayla düzenlenmesini gerekli kılar. Kamu tüzelkişiliğinin yasayla veya yasanın açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulması zorunluluğu, usulde paralellik ilkesi gereği aynı zamanda kamu tüzelkişiliğinin ortadan kaldırılması bakımından da geçerli bulunmaktadır.
İtiraz konusu kuralla Şeker Kurumu ve organlarının görev, yetki ve görev süresinin, uluslararası kuruluşlar ile yapılan anlaşmalar çerçevesinde Bakanlar Kurulu tarafından 31.12.2004 tarihinde yeniden belirlenmesi öngörülmüştür.
Anayasa’nın 90. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanmasının, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı olduğu belirtildikten sonra, Devlet Maliyesi bakımından bir yüklenme getirmemek, kişi hallerine ve Türklerin yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunmamak şartıyla ekonomik, ticari veya teknik ilişkileri düzenleyen ve süresi bir yılı aşmayan andlaşmaların yayımlanmaları ile yürürlüğe konabilecekleri, milletlerarası bir andlaşmaya dayanan uygulama andlaşmaları ile kanunun  verdiği yetkiye dayanılarak yapılan ekonomik, ticari, teknik veya idari andlaşmaların Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce uygun bulunması zorunluluğunun bulunmadığı, ancak bu andlaşmalardan ekonomik, ticari veya özel kişilerin haklarını ilgilendirenlerin yayımlanmadan yürürlüğe konulamayacağı hükme bağlanmıştır. Türk kanunlarına değişiklik getiren her türlü andlaşmanın yapılmasında, andlaşmaların onaylanması Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı bulunmaktadır.
İtiraz konusu kuralın yer aldığı 4634 sayılı Şeker Kanunu Türkiye’de şeker rejimini düzenlemek amacıyla çıkarılmış ve bu Kanunun uygulanmasını sağlamak üzere Şeker Kurumu kurulmuştur. Yasa’nın yürürlüğe girdiği tarihte, Şeker Kurumu ve organlarının görev ve yetkilerinin kapsamı ile görev sürelerinin belirlenmesine ilişkin olarak Türkiye Cumhuriyeti adına uluslararası kuruluşlarla yapılmış ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulmuş bir andlaşma bulunmamaktadır.
Uluslararası kuruluşlar ile yapılacak andlaşmalar yönünden itiraz konusu kural,  belirsiz bir nitelik taşımaktadır. Şeker Kurumu  ve organlarının görev, yetki ve görev süresinin belirlenmesi konusunda Bakanlar Kurulu’na tanınan yetkinin kullanılmasında esas alınacak uluslararası bir andlaşmanın yürürlüğe girmesi, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlı bulunmakta iken, yürürlüğe girmesi Türkiye Büyük Millet  Meclisi’nin onayına bağlı olmayan diğer uluslararası andlaşmaları da kapsar şekilde itiraz konusu kural ile getirilen düzenleme belirgin değildir.
Öte yandan; Bakanlar Kurulu’na tanınan yetkinin, bir uluslararası andlaşmanın gereğinin yerine getirilmesi bakımından kullanılması zorunlu bir yetkiyi mi, Bakanlar Kurulu’na ait bir takdir yetkisini mi ifade ettiği de anlaşılamamaktadır.
Bu belirsizlik, Bakanlar Kurulu’na tanınan yetkinin kullanılması bakımından da geçerlidir. Bakanlar Kurulu’na tanınan bu yetki, Şeker Kurumu ve bu Kurumun organlarının görev, yetki ve görev süreleri yönünden farklı şekillerde kullanılmasına yol açabilecek niteliktedir. Söz konusu yasal düzenleme, Şeker Kurumunun görev süresini sona erdirirken, aynı Kurumun organlarının görev süresini uzatabilecek bir yetkiyi de içermektedir.
Görev süresinin belirlenmesi yetkisi, görev süresinin uzatılmaması, bir başka deyişle görev süresinin sona erdirilmesi yetkisini de içerdiğinden, verilen bu yetki kamu kurumunun ve kamu tüzel kişiliğinin ortadan kaldırılmasına da yetki verilmesi anlamını taşıdığı gibi, görev ve yetkinin belirlenmesi yetkisi de idarenin görevlerinin kanunla düzenleneceğini öngören Anayasa’nın 123. maddesine aykırı bulunmaktadır.
Buna göre, uluslararası kuruluşlar ile yapılacak anlaşmalar çerçevesinde Bakanlar Kurulu’na tanınan, Şeker Kurumu ve organlarının görev, yetki ve görev süresini yeniden belirleme yetkisi, idareye sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisi verilmesi anlamını taşıdığından, yasama yetkisinin yürütme organına devri sonucunu doğuracak niteliktedir ve idarenin kanuniliği ilkesine de aykırıdır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 7. ve 123. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
 
VI – YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
4.4.2001 günlü, 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun geçici 8. maddesinin yürürlüğünün durdurulması isteminin, koşulları oluşmadığından REDDİNE, 2.5.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
 
VII – SONUÇ
4.4.2001 günlü, 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun geçici 8. maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 2.5.2008 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Yorumlar

Henüz yorum yapılmamış.

Yorum Yazın

(required)

(gerekli)